A propósito de la sentencia del TC sobre el estatuto

A propósito de la sentencia del TC sobre el estatuto

Dolors Oller. Se hace difícil hablar en pocas líneas sobre las consecuencias jurídicas y políticas de una sentencia tan extensa y compleja. Pero si que podemos intentar valorarla de forma general y reflexionar sobre la nueva situación política creada. No olvidemos que el Estatuto de Cataluña del 2006 suponía un impulso de transformación del modelo de Estado; pues bien, justamente esto es lo que ha quedado en entredicho.

Un paso atrás en la profundización del modelo de Estado diseñado por la Constitución

En primer lugar hay que dejar bien clara la competencia del Tribunal Constitucional a la hora de dirimir el recurso de inconstitucionalidad presentado por el PP contra el Estatuto catalán, porqué así queda establecido en nuestras reglas de juego. Sin embargo, es evidente que leyes como ésta tienen un especial relieve político, que en el caso de los estatutos de la vía especial se pone especialmente de manifiesto en su procedimiento de elaboración (art 151,2 CE) y que se concreta en el hecho de ser leyes pactadas entre el poder central y el territorial, cuestión ésta que se puede predicar también en el caso de las reformas estatutarias. No en vano el propio TC abonó esta visión, incluyendo los Estatutos de Autonomía dentro del llamado “bloque de constitucionalidad” y considerandolos como leyes materialmente constitucionales. En otras palabras, con una Constitución tan abierta como la que tenemos, los estatutos son el instrumento idóneo para ayudar a diseñar el modelo autonómico, completando la propia Constitución a la que están subordinados. El Estatuto de Cataluña había pasado, pues, el triple filtro de la votación de dos parlamentos y un referéndum popular, con lo cual se manifestaba claramente su naturaleza de pacto político. Por esta razón algunos comentaristas y políticos han señalado que se ha producido en todo este proceso un verdadero choque de legitimidades: la legitimidad política contra la del TC. Ciertamente, el TC hubiera de haber tenido suficiente visión de Estado como para, siguiendo su propia jurisprudencia, dar por buena la tarea hecha por el legislador, teniendo en cuenta la función constitucional del Estatuto y su plus de legitimidad, derivado de su procedimiento de elaboración y aprobación. En lugar de ello la sentencia está toda ella impregnada de prevenciones injustificadas hacia el contenido del Estatuto.

Dicho esto, y aunque es cierto que la mayor parte del Estatuto ha sido declarado constitucional, en contra de la pretensión del partido que impulsó el recurso, hay que remarcar que la sentencia del TC supone un paso atrás en la voluntad de profundizar el modelo de Estado diseñado en la Constitución de 1978. Esto era lo que claramente se proponía la elaboración del Estatuto de Cataluña del 2006: abrir el camino hacia una federalización del modelo de distribución territorial del poder político, pues la Constitución pone las bases de un Estado compuesto pero este diseño se ha de acabar de completar, precisamente mediante los estatutos. Y esto era perfectamente legítimo, y más si tenemos en cuenta que en el propio texto constitucional, y como consecuencia del modelo de estado que tenían en mente alguna de las fuerzas políticas que participaron en su elaboración, hay elementos claramente federalizantes.

De hecho el modelo territorial derivado de la Constitución se ha caracterizado desde su puesta en marcha por una permanente mutabilidad. Esto ha significado en la práctica que la Constitución, muy rígida en cuanto a su forma, especialmente si se trata de su núcleo fundamental, haya ido perdiendo su fuerza normativa en este ámbito. La creación por el propio TC de la ya nombrada categoría del “bloque de constitucionalidad” obliga a acudir a otras normas para solucionar los problemas de la distribución del poder político entre el Estado central y la CCAA, y entre estas normas, los estatutos son fundamentales. Pues bien, el Estatuto del 2006 tenía por objetivo profundizar en el autogobierno después que se hubiese constatado que la dinámica política en Madrid tenía bloqueada la Constitución, sacralizándola como intocable, cosa que hacía inviable reformas en el texto fundamental tendentes a mejorar el diseño del modelo autonómico (piénsese, por ejemplo, en la imperiosa necesidad de reforma del Senado para convertirse en un Senado territorial, indispensable en un Estado compuesto como es el Estado español de las Autonomías). El nuevo texto estatutario partía de una concepción abierta del texto constitucional como modelo federalizante que integra perfectamente la plurinacionalidad y buscaba especialmente garantizar el ejercicio de las competencias de la Generalitat, preservándolo de ingerencias estatales e introduciendo tímidamente algunos elementos en la línea federal.

Pero con su sentencia, el TC ha dejado en mala posición a los sectores moderados y a los partidarios de la España federal, dando alas al independentismo, porque nos ha hecho retroceder, no tanto por el recorte cuantitativo sino por el cualitativo: todo aquello que en el texto estatutario podía significar una garantía de autogobierno y una profundización en un sentido federalizante ha sido rechazado por el TC. Así, nos hemos encontrado: con la eliminación de la trascendencia jurídico-constitucional de la identidad; la supresión del principio de bilateralidad como principio básico de la relación con el Estado central; la supresión de la utilización preferente de la lengua propia en el ámbito público; la relativización de la fuerza jurídica de los derechos y principios rectores; el freno a  la pequeña descentralización que introducía el Estatuto en el ámbito del Poder Judicial; el recorte en el sistema financiero, y  finalmente, con la desaparición de todas las garantías de protección de las propias competencias, que habían sido introducidas con el fin de evitar que se pudiera ir vaciando de manera permanente la capacidad de autogobierno de Cataluña, en especial en relación a las competencias exclusivas y, sobre todo, a las competencias compartidas con el Estado (el famoso blindaje de las competencias).

Un cambio sustancial en la consideración de la naturaleza del Estatuto de Autonomía.

En realidad, podríamos decir que lo más importante de esta sentencia es que ha apostado por un modelo de Estado de las Autonomías previo a este Estatuto, con el agravante que a aquel modelo se había llegado mediante pactos políticos que iban desarrollando la Constitución en este ámbito, y ahora es el propio TC el que nos dice que aquel modelo es el único que puede caber en la Constitución y ningún otro, y esto no porque lo hayan pactado las fuerzas políticas, sino porque lo ha decidido el TC como intérprete supremo de la norma fundamental. Además, en esta sentencia se produce otro hecho especialmente grave: el TC se desdice de su propia jurisprudencia en temas tan importantes como el sistema de fuentes y, más en concreto, respecto a la naturaleza del Estatuto de Autonomía. Hasta ahora era jurisprudencia consolidada la que establecía que, a pesar que las leyes que aprueban los estatutos tienen el carácter de ley orgánica, se trata en realidad de una ley orgánica especial, fruto de un pacto político (cosa que se visibiliza nítidamente en la elaboración y reforma de los estatutos de vía especial, dentro de los cuales se incluye el de Cataluña) y que por esta razón los estatutos forman parte del “bloque de constitucionalidad” y, por tanto, tienen una categoría casi constitucional, siendo a la vez normas institucionales básicas de las CCAA y también normas estatales. Ahora la sentencia se ha desdicho de esta jurisprudencia y lo ha trastocado todo. Queda debilitada significativamente la función constitucional del Estatuto (el de Cataluña pero también cualquier otro) y de hecho sustituye el papel de los estatutos en el “bloque de constitucionalidad” por el papel que juega el propio TC. En este sentido, la sentencia trata el Estatuto como a una ley meramente autonómica, y de ahí que se rechace que a través suyo la Comunidad Autónoma de Cataluña pretenda imponer normas y obligaciones al Estado. Se olvida que el Estatuto es una norma estatal fruto de un pacto político entre la Generalitat y el Estado, y por tanto, forma parte, con los otros estatutos, del sistema de fuentes central.

La sentencia, pues, no tienen solamente consecuencias jurídicas, sino muy especialmente políticas. Detrás hay una insensibilidad manifiesta hacia la aceptación de la plurinacionalidad de España, cuando la Constitución permite una lectura en clave de Estado plurinacional, sin que esto signifique ir contra el principio de unidad, consagrado, junto al principio de autonomía, en el artículo 2 CE, cuando lo que precisamente se echa en falta es lo contrario, es decir, que el Estado reconozca su plurinacionalidad para conseguir la lealtad de todos,  respetando la identidad nacional de cada uno. Además, con su sentencia, el TC no solamente pretende una vuelta al statu quo anterior a la aprobación del Estatuto, sino que,  cerrando el paso a una interpretación dinámica de la Constitución en la cuestión del modelo de Estado, fosiliza ese statu quo, erigiéndose en el máximo intérprete de una Constitución que no contiene en ella misma un modelo acabado y que necesita complementarse  y desarrollarse a través de la vía estatutaria, que es igual a decir  vía pacto político. En definitiva, no se trata solamente de volver a la situación anterior al Estatuto; lo que hace la sentencia es poner en cuestión un modelo que se había ido consolidando, gracias a la propia jurisprudencia constitucional, con lo cual todo lo que se explica en nuestras Facultades de Derecho y aparece en los manuales que se dan como libros de referencia, ha quedado desautorizado.

Un concepto obsoleto de nación

Sobre la reticencia de la sentencia al concepto Nación aplicado a Cataluña, y teniendo en cuenta lo que hemos dicho sobre el modelo de Estado, muestra de nuevo el miedo y la inseguridad de la mayoría de magistrados del TC que les lleva a hacer una lectura innecesariamente estricta y excluyente del concepto Nación. En este sentido, sorprende la concepción decimonónica de Nación que rezuma la sentencia, alejada de las necesidades del mundo actual y también de las sensibilidades que propiciaron el pacto constitucional del 78 que dieron luz a una nueva Constitución abierta – es aquí donde reside su valor de futuro-, que fue concebida como punto de partida y no como punto de llegada. Los magistrados se han enrocado en categorías jurídico-políticas desfasadas, más propias del s. XIX que del s. XXI. En lugar de un nacional-estatismo centralizador, el mundo de la globalización y la gobernanza global piden cada vez más nuevas formas de organización política más flexibles, que sepan compatibilizar los principios de autodeterminación y soberanía, concepto este último que está sufriendo fuertes transformaciones y que habría que redefinir. Ante la creciente inadecuación de los poderes nacional-estatales para gestionar los problemas globales éstos deberán evolucionar hacia modelos más flexibles, capaces de integrar la pluralidad en su seno y, a la vez, de convivir e interactuar con la pluralidad externa a ellos. Muy probablemente serán estados con soberanía o competencias compartidas, flexibles e interconectadas entre si, sucesivas y escalonadas en función de las necesidades y de los niveles apropiados, según el principio de subsidiariedad activa, que permita pasar del ámbito local al mundial, según las necesidades. De todo ello deriva también la necesidad de una ciudadanía con lealtades múltiples, complejas, complementarias y compartidas. Porqué podemos pertenecer a diferentes lugares y comunidades al mismo tiempo y por ello podemos hablar de sentimientos de pertenencia múltiples.

Por eso podemos en propiedad decir que la sentencia del TC es una derrota para todos, no solamente para los catalanes. Ha bloqueado el desarrollo democrático de la Constitución y una Constitución bloqueada- no lo olvidemos- se vuelve obsoleta y al final sucumbe, deslegitimada. Si queremos que nuestro sistema constitucional goce de salud democrática, ha de ser posible el tratamiento de las cuestiones que afectan al funcionamiento de un Estado compuesto y que el consenso constitucional dejó pendientes.

Perspectivas de futuro

El futuro no se presenta fácil. A pesar de la fatiga de los últimos años existe una potente energía en la sociedad catalana, una energía civil que va más allá de los partidos y que se puso de manifiesto en la multitudinaria respuesta del pasado 10 de julio. Esta energía no puede ser obviada, y es algo positivo y signo de fuerza democrática. Pero esta energía democrática no representa la totalidad de la sociedad civil catalana, una sociedad muy plural y también muy desvertebrada. Nos equivocaríamos si pensásemos que todos los que fueron a la manifestación- que dió salida, eso sí, a un malestar creciente de la ciudadanía- deseaban lo que la mayoría de pancartas y banderas expresaban: una Cataluña independiente. En la manifestación- y no digamos ya en la sociedad- había una pluralidad de planteamientos, que tal vez no se expresaban de forma tan ruidosa como lo hacían aquellos sectores que la misma sentencia ha hecho crecer. Si una cosa ha quedado clara, después de aquella gran concentración, es que la aspiración mayoritaria de la sociedad catalana es incrementar su propia capacidad de autogobierno. Y los políticos deberían dar respuesta a ello si no quieren que continúe generándose más frustración y malestar.

Cuestiones a tener en cuenta en este nuevo contexto

Es la hora de la política con mayúsculas y de la necesidad de construir un proyecto compartido. Y hay que ser lúcidos y tener en cuenta que:

  • Las élites políticas están muy alejadas de los ciudadanos. Es el tema ya recurrente de la llamada desafección hacia los políticos y la política en general, considerados aquellos como una clase privilegiada, alejada de los intereses reales de la población. Esto o bien lleva a la desimplicación social, favorecida por el hecho que estamos en un contexto de ciudadanos consumidores de democracia más que constructores de la misma, o bien puede ser caldo de cultivo que favorezca la aparición de populismos que puedan acabar implantando un sistema autoritario y más en momentos de fuerte crisis económica. Otra posibilidad, ya real, es que esta desafección genere un radicalismo democrático de base, contrario a la partitocracia pero con dificultades prácticas de articulación, cosa que puede ayudar a generar inseguridades y reacciones contrarias en sectores sociales determinados, bloqueando todo cambio en profundidad.
  • Altos niveles de abstención que muestren lo que acabamos de describir. Y la abstención es de muy difícil lectura y no se puede considerar solamente como un equivalente a posturas radicales antipartidos o a independentismo. Lo que si es cierto es que con cifras de abstención del 50% no puede haber ningún proyecto colectivo viable. Ciertamente que la importante manifestación del 10 de julio denota una movilización, pero esta, no nos engañemos, es solamente de una parte de la ciudadanía catalana, significativa, sin duda, pero insuficiente para canalizar proyectos de más envergadura.
  • No podemos olvidar tampoco que la sociedad catalana no es nada homogénea: está dividida entre aquellos que piensan que no es posible un proyecto compartido con el estado español que garantice la propia identidad y otros que consideran que aún es posible y que es necesario seguir profundizando en la presente autonomía constitucional, donde pueden caber incluso planteamientos federalizantes. Y hemos de tener en cuenta, además, a aquellos ciudadanos que preferirían un Estado totalmente centralizado o que se sienten primero españoles que catalanes.
  • No podemos caer en la trampa de generar en amplios sectores sociales la euforia de que todo es posible ya ahora, en este momento, con el peligro de elucubrar en el vacío, pensando en la inmediatez de algo que sólo puede situarse en un horizonte forzosamente lejano y que tiene un carácter procesual, es decir, se ha de “trabajar”, contando también con el estado español. Porqué podemos llenarnos la boda de grandes conceptos, pero ser incapaces de aterrizar en políticas concretas que ayuden a hacer proceso hacia una meta que, si se quiere conseguir, ha de contar con una gran cohesión social y aglutinar amplias mayorías, evitando la fractura en dos comunidades antagónicas. Y en todo esto los partidos políticos han de ser muy lúcidos y huir de la demagogia, rentable a corto plazo, porque da votos, pero “peligrosa” al ser generadora de división social, cuando de lo que se trata es de un proyecto de futuro de más envergadura.
  • Tenemos que superar una gran crisis de liderazgo. Y eso es más lento y complejo de lo que podemos pensar. Porqué los líderes no salen porqué si. La propia sociedad ha de estar en condiciones de generarlos. Sin un buen liderazgo que sepa ilusionar a la ciudadanía – también a los inmigrantes- alrededor de un proyecto colectivo, no podremos tener un país implicado con su futuro, que confíe en sus instituciones y de pasos hacia aquello que realmente desea. Hay que tener bien presente que el derecho a decidir al que tanto se apela estos días, y que ciertamente no tiene límite, ha de ir construyéndose día a día, teniendo en cuenta los datos sociológicos, es decir, no olvidándonos de que país estamos hablando.

Y es que en la base de todos esto esta el tema de la identidad. Hemos de estar alerta con el tipo de identidad que propiciamos si no queremos generar proyectos excluyentes que comporten fracturas sociales graves. Nos hace falta una identidad abierta, una identidad-puente hacia otras identidades culturales, no muralla que nos separen de ellas. Todos tenemos en ello nuestra parte de responsabilidad, políticos del centro y de la periferia y ciudadanos de todo lugar.